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民資入“鐵”覓路
吸引社會資金投資鐵路建設(shè)，需建立保障投資人利益及話語權(quán)的機制，而這與鐵路的整體改革密不可分
中國鐵路正面臨著資金配置的巨大錯位：一方面，鐵路基建開工不足、急需“輸血”；另一方面，大量有意投資的社會資金長期遭遇“玻璃門”。
據(jù)鐵道部發(fā)布的全國鐵路主要指標完成情況，全國2011年累計完成的基本建設(shè)投資額為207.96億元，比上年同期減少了67.5%。
這背后是建設(shè)資金的短缺。鐵道部數(shù)據(jù)顯示，截至2011年9月30日，鐵道部總資產(chǎn)37395.2億元，總負債22288.5億元，負債率高達59.6%。
最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年3月31日，鐵道部總負債為24298億元，負債率升至60.62%，表明其建設(shè)資金進一步緊張。
資金緊張的原因之一是中央政府投入在減少，2011年鐵道部的建設(shè)資金已經(jīng)從2010年的7000億元下降到4690億元，今年將進一步下降為4060億元。更重要的原因則是，因為存在拖欠貸款不還的情況，多家商業(yè)銀行已對鐵路投融資亮起了紅燈。
今年春節(jié)后，鐵道部在銀行間市場發(fā)行150億元中期票據(jù)，盡管是3A評級，且利率比同一日發(fā)行的國債高不少，但市場并未熱捧，其成交利率不得不高出招標利率10個基點。
這表明，中國鐵路以少量政府資金撬動大量債務(wù)性融資的投融資模式，已越來越呈疲態(tài)。
與此同時，社會資本進入個案漸多。今年3月底，新疆廣匯集團投資的624公里運煤線路已動工。這是近年來中國投資額最大的民營鐵路項目，也是國家明確鼓勵民間資本進入鐵路市場后，批準修建的第一條鐵路。而五個月之前，2011年10月由內(nèi)蒙古鄂爾多斯至天津黃驊港的鄂港鐵路在鐵道部立項，預(yù)計總投資1100億元，全部來自民營企業(yè)。
不僅是鐵道部，地方政府也在將目光投向社會資本。一位地方政府鐵路融資平臺內(nèi)部人士對《財經(jīng)》記者表示，今年的融資壓力很大，內(nèi)部在考慮嘗試向沿線受益企業(yè)敞開融資。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，除了融資壓力外，一個更為結(jié)構(gòu)性的變化是，相關(guān)部門正抓緊研究起草鐵路體制改革方案，引入市場競爭，推進投資主體多元化。據(jù)悉，高層已下“死命令”，要求國務(wù)院各個相關(guān)部門研究起草“新36條”實施細則，并確保在今年上半年出臺。國務(wù)院于2010年5月頒布的“非公新36條”雖已近兩年，但一直難以“落地”，而鐵路是“新36條”重點關(guān)照的四大壟斷領(lǐng)域之一。
不過，廣深鐵路董事會秘書郭向東對《財經(jīng)》記者總結(jié)：“民營資本進入鐵路有很大的顧慮，一是民資認為鐵路的回報率低；二是在鐵道部的控制下，民資無法獲得話語權(quán)。”
而這些，都是即將到來的改革需要解決的問題。
危機倒逼改革
“新36條”延續(xù)了2005年版“36條”的政策措施。2005年國家鼓勵非公經(jīng)濟發(fā)展，出臺了36條政策措施，鐵道部隨后也出臺了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》，鐵路建設(shè)、客貨運輸、運輸裝備制造與多元化經(jīng)營四大領(lǐng)域向非公資本全面開放，同時制定了七條具體的扶持措施。
國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員董焰認為，政策效果實際上并不明顯。當時推行的鐵路投融資體制改革，鼓勵地方政府和社會資本參與鐵路的積極性，是在整個鐵路體制未動的情況下，最大限度解決投融資問題。
2006年上半年，鐵道部曾委托國家發(fā)改委綜合運輸所開展“關(guān)于如何吸引社會投資者參與鐵路投資”研究。課題研究的一些成果和建議后來被吸收并付諸實踐。2006年后有一個重大突破，就是允許保險資金、養(yǎng)老基金、社保基金投資鐵路。
京滬高速鐵路是國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中投資規(guī)模最大的一項工程，全長約1318公里，擬投資2209.4億元。為籌集巨額建設(shè)資金，2007年底京滬高速鐵路股份有限公司成立時吸收了260億元的社會資金，平安資產(chǎn)有限責任公司和全國社�；饡状螀⑴c鐵路建設(shè)并分別出資160億元和100億元，約占資本金的14%和8.7%，地方政府以土地折價入股，其余資金(550億元)由鐵道部負責。
在鐵道部大力推動的合資建路模式中，地方政府對鐵路建設(shè)投入比例大幅增加。在此過程中，亦有部分地方國有企業(yè)和個別民營企業(yè)參與。根據(jù)鐵道部初步統(tǒng)計，接近30%的鐵路建設(shè)資金來自地方政府投入、戰(zhàn)略投資者投資和上市融資。
其中，社會資本參與鐵路的主體，是擁有巨額資金的戰(zhàn)略投資者，如保險公司、社�；鹄硎聲按笮蛧衅髽I(yè)，真正的民營資本寥寥。民資在鐵路領(lǐng)域所占比重并沒有官方數(shù)據(jù)，曾有國外咨詢機構(gòu)對2004年至2009年鐵路投資進行測算，發(fā)現(xiàn)中國平均只有5%—6%的鐵路投資來自民資。
鐵路建設(shè)面臨籌資壓力，是鐵道部一度大力推進鐵路投融資體制改革的一個重要原因，但是到2008年后，國內(nèi)外形勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)，鐵路的工作重點也發(fā)生了變化。
2008年下半年在國際金融危機沖擊下，國務(wù)院緊急出臺四萬億經(jīng)濟刺激計劃，鐵路建設(shè)被賦予拉動投資需求的重擔，當年《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》獲得調(diào)整，大量鐵路尤其是高鐵項目提前上馬。
接受采訪的相關(guān)研究人員認為，2008年后，貨幣政策寬松，國內(nèi)資金充裕，引進社會資本參與鐵路就顯得沒那么迫切，因此，鐵路投融資體制改革并無太大進展。
大量政府投資進入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域后，形成了對民間投資的“擠出效應(yīng)”，“國進民退”的質(zhì)疑聲漸起。2009年7月，國家發(fā)改委投資司開始醞釀鼓勵民間投資的政策措施，次年5月“新36條”文件出臺。
求解融資平臺
成也蕭何，敗也蕭何。隨著宏調(diào)形勢的丕變，一度高歌猛進的鐵路建設(shè)再臨“錢緊”窘境。
“2012年，國家發(fā)改委新批復(fù)了以貨運為主的九條線路，但因為資金問題，這些新批復(fù)的線路目前沒有一條開工。”中國工程院院士、國家鐵路建設(shè)高級顧問王夢恕說，目前鐵路基建還是靠2011年底融資的2000多億元在維持，很多項目陷入僵局。
王夢恕透露，全國范圍內(nèi)停工的鐵路項目里程在1萬公里以上，停工的項目中，約有一半是設(shè)計列車運行時速在200公里以上的高速鐵路。由于停工導(dǎo)致大量鐵路工程人員及工人暫時失業(yè)，從2011年下半年以來，中國鐵路工程總公司和中國鐵建股份有限公司兩大公司頻繁發(fā)生工人向施工單位和業(yè)主討薪事件。
在直接貸款和債券、票據(jù)融資不足的情況下，鐵道部開始傾向于加大中國鐵路建設(shè)投資公司(下稱中鐵投)的融資功能。
據(jù)報道，鐵道部已于今年3月下文要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線原本由地方鐵路局持有的股權(quán)，全部移交給中鐵投。成立于1994年的中鐵投由鐵道部獨資設(shè)立，該公司是鐵道部旗下唯一的全國鐵路及相關(guān)行業(yè)的投資企業(yè)。
以廣深港高鐵為例，該公司50%的股權(quán)原為廣東省鐵路建設(shè)投資集團持有，另有50%的股權(quán)原本由廣鐵集團持有，這一持股結(jié)構(gòu)是典型的省部合作模式。當前，廣鐵集團持有的50%股權(quán)已經(jīng)悉數(shù)移交給中鐵投。
今年2月，發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司批復(fù)了蒙西華中煤運線路的項目建議書。這條概算投資近1600億元的鐵路，將由鐵道部、沿線七省區(qū)、神華集團、陜煤集團投資，沒有一家投資方持有超過50%的股權(quán)。這被認為是鐵路項目引入外部資本的一個標桿，這些外部資本來自六家國有企業(yè)。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，此次代表鐵道部出資的不再像以往一樣是鐵路局，而是中鐵投。
地方的鐵路融資平臺早已遍地開花。廣東早在2005年就成立了鐵路投資公司，湖南、山東、河南、山西、陜西、安徽等省都在2008年后成立了鐵路融資平臺。
“我們?nèi)ツ甑蔫F路投資額是70多億元，按照省里的要求，今年要達到203億元。”成立于2009年用以負責山西鐵路投資建設(shè)的山西能源交通投資公司(下稱山西能交投)一位中層說，這占到今年山西600億元鐵路投資額的三分之一。
根據(jù)計劃，這些資金來源大致有三：通過平安信托、浦發(fā)銀行(微博)(9.42,0.00,0.00%)、華泰資產(chǎn)、中國銀行(3.08,0.00,0.00%)貸款和其他融資合作；通過抓好企業(yè)債、中期票據(jù)的發(fā)行申報；爭取財政資金支持，進一步落實運輸營業(yè)稅返還、貸款貼息、地方政府債券專項額度安排等優(yōu)惠政策。
該公司一家下屬企業(yè)的副總經(jīng)理介紹，山西能交投公司成立時，原本是按照政府融資平臺設(shè)計的，但成立后不久，適逢國家清理整頓地方融資平臺，公司融資平臺的屬性被取消。這意味著其無法享受省政府的財政性擔保等“特權(quán)”，不得不走上商業(yè)化公司的道路，“這增大了公司的融資難度”。
2011年，山西省政府將五家省屬國企注入山西能交投以增強資信水平。但該公司上述中層透露，被注入的企業(yè)造血能力并不強，而已投資的鐵路尚在修建階段，加上建后試運營的時間，起碼要五年才能見到錢。“要純粹依靠貸款和負債壓力很大，今年的投資里肯定有一塊，要靠有運力需求的沿線受益企業(yè)。”
“未來鐵路融資會越來越靈活，越來越多元化，不管怎么變，一家公司性質(zhì)的投資主體肯定是必須的。”鐵道部有關(guān)人士表示，中鐵投在未來的改革中可能扮演國資出資人的重要角色，并可能成為鐵道部對外融資的主要平臺。
他認為，鐵道部這個改變不僅預(yù)示著高鐵投資方和運營方的分離，“同時也給未來民營資本的進入預(yù)留了空間”。
民資入鐵途徑
“其實從2005年鐵路發(fā)布吸引路外資金投資鐵路的相關(guān)文件以后，這些年來民營資本參建鐵路的情況屢見不鮮。”鐵道部一位官員稱。
最為常見的形式是，民營企業(yè)為滿足自身的鐵路運輸需求而自行投資建設(shè)鐵路并自購車輛，然后申請鐵道部許可與國鐵接軌后完成鐵路運營的線路。
這類許可從2005年到現(xiàn)在已有上百家，其中僅2011年獲批與國鐵接軌的就有湖南省的私營企業(yè)湖南金大地材料股份有限公司、吉林省的農(nóng)業(yè)合作企業(yè)吉林省良友集團以及滿洲里浩通能源有限公司、河曲縣國新能源煤炭有限公司、四川匯津現(xiàn)代物流股份有限公司等數(shù)十家。未來只要線路承載能力允許，將會有越來越多的企業(yè)獲得這方面的許可。
前述鐵道部官員稱，這類民營資本為自用而參建的鐵路一般來說運營穩(wěn)定性較高，鐵道部的計劃部門、運輸主管部門和安全管理部門管起來也比較容易，他們不會今天建成使用，明天就倒賣管理權(quán)、使用權(quán)乃至接駁資質(zhì)，因此鐵道部也樂于接受他們投資建設(shè)，畢竟這可以大大節(jié)約相應(yīng)的鐵路支線建設(shè)投資。
山西能交投上述中層介紹，進入的方式有直接投資，也可以參與各省的鐵路融資平臺，還可以成立基金委托投資公司代投。
“新36條”在投資類型上的原則性規(guī)定更為具體：鼓勵民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設(shè)施的建設(shè)，允許民間資本參股建設(shè)煤運通道、客運專線、城際軌道交通等項目；探索建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，積極支持鐵路企業(yè)加快股改上市，拓寬民間資本進入鐵路建設(shè)領(lǐng)域的渠道和途徑。
郭向東告訴《財經(jīng)》記者，現(xiàn)在更多的民資意識到，如果鐵道部可以放開像煤運、貨運這樣效益好的鐵路控制，讓民資來進入，那么以后這些鐵路進行分段上市也有可能。“在資本市場上，鐵路還是塊非常大的蛋糕，因為目前只有三家上市公司。”
今年3月28日，一家基金公司的負責人找到廣深鐵路，希望買入該公司股權(quán)。郭向東問他，現(xiàn)在鐵路運營公司經(jīng)營壓力很大，為什么看好鐵路股？該人士表示看好鐵路未來改革。這家基金公司有可能成為廣深鐵路流通股的第一大股東。
2006年，廣深鐵路上市時，廣鐵集團持股高達66.99%，上市至今六年后，隨著股本的不斷增大，廣鐵集團已變?yōu)橄鄬毓�，目前持股已�?jīng)下降到37.12%。
“中國鐵路的運量是全世界第一，但是以前完全靠國家干預(yù)來發(fā)展鐵路建設(shè)，導(dǎo)致鐵路建設(shè)發(fā)展緩慢。”郭向東認為，各類資本進入鐵路，是今后的發(fā)展方向。
除了中鐵投、民營資本外，另一支鐵路投資力量——地方政府也在解決鐵路建設(shè)資金方面開始了探索。
2012年1月19日，廣東省印發(fā)《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機制意見》稱，將城際鐵路沿線開發(fā)規(guī)模分為紅線內(nèi)開發(fā)用地規(guī)模和紅線外開發(fā)備選用地規(guī)模，實行“以地養(yǎng)路”，即用城際鐵路沿線的開發(fā)收益來彌補建設(shè)和營運的虧損。
社科院經(jīng)濟所研究員袁鋼明認為，為了吸引外部資金進入，鐵道部未來還可能幫助鐵路合資公司上市，“上市是個吸納資金和分擔風險的好辦法，對民營資本會很有誘惑力。”
“玻璃門”之憂
不過，民營資本對鐵路投資仍有重重顧慮。其中純經(jīng)濟方面的因素是，民營資本投資回報率如何保證？
鐵路項目具有投資周期長、投資額度大、回報率低等特點，動輒數(shù)十億元甚至數(shù)百億元的投資，并非實力平平的企業(yè)所能掌控。民間資本缺乏投資實力，是不可回避的客觀現(xiàn)實。
此外，鐵路運輸價格實行價格管制，執(zhí)行國家發(fā)改委相關(guān)規(guī)定。由于鐵路運輸具有公益性，定價相對較低。目前鐵路部門實行交叉補貼，即運營效益好的線路補貼差的線路，東部盈利線路補貼西部虧損線路。因而鐵路項目往往難以盈利，投資回報率遠遠低于其他行業(yè)。
但郭向東認為，鐵路改革一旦啟動，肯定會帶來運價的放松。廣深鐵路一上市就擁有部分運價自主權(quán)。在2010年，廣深城際動車進行了一次提價，把票價提高5元，直接提高了2010年業(yè)績。
“投資鐵路的周期，最長15年，基本10年到12年就能收回投資。”王夢恕說，只要給地方一定的定價空間，投資鐵路是一件合算的投資。在成熟的美國市場，鐵路投資回報率基本在6%至8%之間。
山西能交投上述中層介紹，鐵路客運價格相對保守，但貨運價格并非鐵板一塊，在山西，純國鐵線路的貨運價格為每噸每公里0.12元至0.13元之間，合資鐵路則超過0.2元，地方鐵路更是高達0.25元。
他也認為，市場化改革后，貨運收入肯定會提高。該公司正在運作一個數(shù)十億元投資規(guī)模的小項目，據(jù)預(yù)可研報告，按合資鐵路的運價計算，九年就能收回投資，財務(wù)內(nèi)部收益率達到15%，“跟一般的其他項目比，都不算低了”。
國金證券(15.00,0.00,0.00%)預(yù)測，2012年鐵路運價將適度上漲，未來鐵路改革完成后鐵路運價才有整體性變革。預(yù)計2012年鐵路貨運基準價格將上漲8%，鐵路普通長途客運價格在16年穩(wěn)定之后也可能發(fā)生首次上漲。
“社會資本進入鐵路在法規(guī)上、政策上并沒有障礙。”國家發(fā)改委綜合運輸所一位研究員表示。但在實踐中會遭遇“玻璃門”現(xiàn)象——“名義開放、實際限制”：看得見但進不去，或者進去又被彈回來了。
另一方面，鐵道部也有自己的苦衷。民資等鐵路外資本進入鐵路，所要求分享的路權(quán)給鐵道部的調(diào)度帶來了麻煩，尤其是像春運這樣大的調(diào)用線路�？瓦\的時期，因為不占股或者占股比例小失去絕對控制權(quán)后，帶來不能調(diào)整線路的不便。
最常見的情況是，合資鐵路投資者往往希望多發(fā)展貨運，而回避不盈利的客運。鐵道部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年，國家鐵路發(fā)送的旅客人次比上年同期增加了8.8%，而非控股合資鐵路發(fā)送的旅客人次比上年同期下降了18.2%；國家鐵路的貨運總發(fā)送量比上年同期增長了6.5%，非控股合資鐵路貨運發(fā)送的總量則增長幅度達到了16.6%。
投資者擔心的正是，在鐵路部門政企合一體制下，缺少吸引社會資本進入的運營分配模式，社會資本參與后缺乏對等的市場地位，有投資卻無話語權(quán)，有淪為“提款機”的危險。
鐵道部傾向于線路上實際掌握控制權(quán)，而在盈利空間較大的煤運通道上，各方控股戰(zhàn)尤為激烈。
控股權(quán)之爭
作為第一條開工建設(shè)的高鐵，2005年石太客運專線在融資時采取了部省合作的模式，由鐵道部與河北省、山西省及社會資金共同出資。社會出資人有華能集團、中鐵十二局集團、太原鋼鐵集團和兩家山西焦炭領(lǐng)域的民營企業(yè)，占到項目資本金的四分之一以上。其中北京鐵路局雖持股41.54%占據(jù)大股東地位，但在當時鐵道部并非絕對控股已屬罕見。
成功吸引社會資金的參與，曾一度讓石太客運專線作為投融資改革經(jīng)典案例的面目出現(xiàn)。但自2009年通車后至今，該條線路一直虧損。其中一家民資股東的負責人在電話里淡淡地表示：“已經(jīng)投進去的資金，會繼續(xù)維持，但以后我們不會再往鐵路多投一分錢。”太原鋼鐵集團則苦于退出機制的缺乏，欲退而不得。
讓這些小股東感到不滿的，不僅僅是合資鐵路公司的虧損。早在石太客運專線的籌備期間，籌備方編制了有針對性的《融資方案》和《項目推薦書》與30多家企業(yè)接觸，才確定現(xiàn)有股權(quán)比例。當時這些社會資金方提出，雖是客運專線，但要求安排一定的貨運指標，且享有運力傾斜的選擇。鐵道部對此表示同意，為此北京鐵路局與各出資方簽訂《運輸協(xié)議》，明確在運輸需求上給予重點安排，按股比確定運力。
但在通車后不到三個月，原定交給合資鐵路公司的經(jīng)營權(quán)，就被委托給了北京鐵路局。據(jù)山西鐵路領(lǐng)域人士分析，這可能因為石太客運專線兩頭都與國鐵路網(wǎng)交匯，在行車調(diào)度權(quán)與運力安排上協(xié)調(diào)不易，僅以合資鐵路公司的身份，在這些方面并無話語權(quán)。
而把運營權(quán)交給北京鐵路局后，新的問題出現(xiàn)了——北京鐵路局作為合資鐵路公司大股東，代表的是鐵道部而非其他股東的立場。鐵道部追求的是整個華北地區(qū)的運營效率最優(yōu)化，對于車皮審批、行車調(diào)度都會以此為出發(fā)點。社會資金股東的運力訴求，并不能在調(diào)度過程中得到體現(xiàn)。
自2005年開始，劉志軍主政下的鐵道部與各省區(qū)分別會談并簽訂加快鐵路建設(shè)的部省會議紀要，這種部省合資的模式被復(fù)制到全國。
同樣的控股權(quán)博弈出現(xiàn)在山西中南部鐵路通道項目上，至今懸而未決。這條投資逾千億的煤運專線全長1260公里，經(jīng)晉豫魯三省，在山東出海。作為第二條“大秦線”，這條鐵路被認為“誰投資，誰賺錢”。
山西方面希望在山東投資修建出海的港口，實現(xiàn)“礦路港”一體化，進而以自身的焦炭資源與巴西的鐵礦公司達成戰(zhàn)略合作，實現(xiàn)焦炭與鐵礦石的鐘擺式運輸。此外，還能趁勢發(fā)展倉儲、集運等行業(yè)，但前提是，山西必須拿到鐵路的控股權(quán)。
因此，山西在向國家發(fā)改委申報項目的同時，將掌握控股權(quán)的訴求遞交到了國務(wù)院，并在2008年9月拿到高層“擬由山西省進行相對控股和經(jīng)營”的批示，但山西最終還是未能如愿。
鐵道部先是提出要求占股35%，進一步，由于鐵路在三省分段建設(shè)，鐵道部在當年與各省簽訂部省紀要時，搶先與河南、山東達成共識：鐵道部在河南段、山東段分別占股50%、70%。由于河南段和山東段占整個鐵路里程一半以上，這樣鐵道部實際上已經(jīng)獲得了控股權(quán)。
因此，最后山西在簽訂部省紀要時，只能接受了鐵道部在山西段占股70%的條件。
而在2008年底簽署的部省紀要中，涉及投資1500多億元，涉及鐵路里程2000多公里。山西中南部鐵路僅僅是部省紀要中11條擬建鐵路里的一條。
至2010年4月，合資鐵路公司成立時，代表山西出資的山西能交投占股20%，此外太原鐵路局34.29%。2011年底，山西省向鐵道部提出，希望在2012年山西段的投資額，由原計劃的170億元增至237億元。鐵道部表示同意，提出增加的資金須由山西省自行籌集。
據(jù)上述山西能交投中層透露，山西最新的想法是，希望將增資部分直接轉(zhuǎn)化為股權(quán)，并且只受讓太原鐵路局的股權(quán)。由此一增一減，山西的股權(quán)有望達到29%，取代后者成為第一大股東。不過這個想法目前仍處于內(nèi)部審批階段，尚未提交鐵道部。但他也強調(diào)，就算此想法順利實現(xiàn)，因為鄭州和濟南鐵路局的股份之故，鐵道部仍扮演著實際控制人的角色。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，山西省宏觀研究部門在制定山西中南部鐵路通道的前期方案時，曾提出“自管自營”，公司擁有管內(nèi)的運輸調(diào)度指揮權(quán)和足夠的自備貨車。為發(fā)揮路網(wǎng)的規(guī)模效益，保證路網(wǎng)完整性，根據(jù)運輸?shù)男枰�，在該線與國鐵的節(jié)點處建立聯(lián)絡(luò)線，接入國鐵路網(wǎng)，實現(xiàn)互連互通。公司與國鐵企業(yè)間是相互獨立的平等市場主體，應(yīng)就交接口的運輸調(diào)度等事項建立協(xié)商機制。
在內(nèi)部管理上，山西方面試圖借鑒網(wǎng)運分離模式的設(shè)想，在項目公司內(nèi)部組建“線下”和“線上”兩類業(yè)務(wù)組織。遵循有效管理幅度等原則，分別在山西、河南、山東設(shè)置三個負責其省內(nèi)路段“線下”運輸業(yè)務(wù)的綜合性機構(gòu)；根據(jù)運輸組織的需要，選擇適當?shù)攸c設(shè)置1個－2個負責全線的“線上”業(yè)務(wù)機構(gòu)。與此相對應(yīng)，公司層面的職能管理部門也不能按專業(yè)設(shè)置，而應(yīng)將相關(guān)專業(yè)進行組合，設(shè)置綜合性職能部門。
在山西省發(fā)改委宏觀研究院前院長李霆看來，這些代表著未來某種改革方向的嘗試，說到底是要不要按照公司化的規(guī)則運營鐵路，而這在鐵道部控股的格局下難有實現(xiàn)的可能。
放權(quán)城際鐵路
為了配合“非公新36條”的落地，目前國務(wù)院正在加速制定促進民間資本進入壟斷領(lǐng)域的細則，其中包括鐵路領(lǐng)域。
今年3月，國務(wù)院參事室副主任蔣明麟證實，國務(wù)院參事室已經(jīng)就鐵道部并入交通運輸部進行前期政策可行性的調(diào)研，目前進行到了一半。他表示，理想的整合思路不單純是鐵道部的收編，而是將五大類交通收歸交通運輸部統(tǒng)一規(guī)劃和發(fā)展。
“鐵道部不再像以前那么強硬了。”《財經(jīng)》記者走訪的諸多業(yè)內(nèi)人士都有類似的感受。在部省合作的合資鐵路領(lǐng)域，鐵道部態(tài)度的變化尤其明顯。
2012年“兩會”前期，鐵道部要求各省上報城際鐵路規(guī)劃圖，并在鐵道部備案。
據(jù)王夢恕介紹，河南省城際鐵路網(wǎng)的規(guī)劃在2010年河南省中原城市群城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃基礎(chǔ)上做出了進一步的改進，規(guī)劃了鄭州到洛陽、鄭州到開封、鄭州到平頂山等八條城際鐵路線。另外，河南省還提出了從鄭州輻射到全國各省市的鐵路規(guī)劃。
對城際鐵路規(guī)劃建設(shè)熱情高漲的并不止河南省一地，王夢恕說，廣西、河北、陜西等省(區(qū))都提出了大力建設(shè)地方鐵路的方案。
隨著2011年、2012年鐵路建設(shè)資金緊張，鐵道部提出把有限的資金用在保證重點工程、在建項目上來，無力再顧及非干線工程，開始把地方鐵路的主導(dǎo)權(quán)交給地方政府。王夢恕告訴《財經(jīng)》記者，2012年內(nèi)鐵道部會對新建城際鐵路放權(quán)，其主要內(nèi)容包括原則上不再給城際鐵路投資、放手讓各省以及沿線地市自主籌資。同時，對城際鐵路未來的運營權(quán)、定價權(quán)也有所考慮，但具體要根據(jù)線路情況確定。在這樣的思路下，城際鐵路建設(shè)由“審批制”變成了“備案制”。
在這一新模式下，鐵道部行使的職能僅限于提供線路規(guī)劃和技術(shù)、安全監(jiān)督、標準制定等，不再同時扮演出資人與運營者的角色。
“這是一種全新的嘗試，它的價值在于實踐了一種‘沒有鐵道部參加的鐵路改革模式’。”鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院一位研究員說。王夢恕則認為，“放權(quán)的最大意義在于減輕政府負擔，緩解政府的資金壓力。而民間資本參與投資，將來也可能獲得可觀的盈利分紅，這對雙方都有利。”
但短期內(nèi)，這一模式還不會成為主流。在2012年之前，鐵道部在城際鐵路的投資中占到了60%以上。這些投資多數(shù)由鐵道部與各省的“部省合作”實現(xiàn)。針對這部分鐵道部已經(jīng)投資的公司，如何保證投資的安全、升值，是保證鐵道部利益的核心。
王夢恕說，在這樣的例子里，省政府有權(quán)在省內(nèi)籌資，籌資成功后向鐵道部和發(fā)改委備案，進入到城際鐵路建設(shè)中來的民營資本將與省級城際鐵路公司通過合資占股的形式合作，雙方共同負責運營。但在約定的年限內(nèi)利潤不分配，全部上繳城際鐵路公司以供企業(yè)發(fā)展。約定的年限結(jié)束，開始每年按股權(quán)比例給民營資本分紅。
鐵道部放權(quán)的還不止城際鐵路的建設(shè)和運營。王夢恕說，與城際鐵路建設(shè)情況類似的還包括貨運專線(尤其是運煤專線)和客運專線，這些領(lǐng)域都可能成為鐵道部自下而上“政企分開”“政資分開”改革率先開展的領(lǐng)域。
2012年3月，發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司副處長崖鵬對外透露，2012年至今，發(fā)改委尚未審批一條新的城際鐵路規(guī)劃。一位鐵道部內(nèi)部專家告訴《財經(jīng)》記者，沒有新規(guī)劃上馬的主要原因就是政府資金緊張，他預(yù)測，如果城際鐵路真正放開，地方政府和非公資本的鐵路建設(shè)熱情將被充分激發(fā)，城際鐵路投資占全國鐵路總投資的比例有望在短期內(nèi)由不足10%提升到20%。
4月初在北京召開的蒙西至華中地區(qū)客運專線項目協(xié)調(diào)會議上，國家發(fā)改委和鐵道部已明確，要預(yù)留少量股份給“非外非公”的民營企業(yè)。
求解網(wǎng)運分離
國金證券的報告認為，2012年鐵道部的工作是鋪墊性的，但具有改革的前置效益。隨著鐵路主輔分離完成，鐵路高鐵戰(zhàn)略大投入進程過半，鐵路體制改革已經(jīng)臨近。預(yù)計改革進程將在2012年到2014年期間完成，包括政企分離的體制改革，網(wǎng)運分離或區(qū)域劃分的運營優(yōu)化改革，各個運輸企業(yè)的公司化改革。改革釋放的最主要成果將是鐵路運輸?shù)氖袌龌\營能力重塑。
早在2005年，時任鐵道部總經(jīng)濟師黃民就提出，各出資方按照公司法組建現(xiàn)代企業(yè)，成為項目業(yè)主，并享有以下權(quán)利：實行運價合理浮動、免征合資鐵路建設(shè)基金、釋放既有路網(wǎng)能力的增量部分的優(yōu)先使用權(quán)等。最重要的是，項目業(yè)主能直接參與所投資鐵路的經(jīng)營。
黃民進一步解釋，參與鐵路經(jīng)營有兩種方式，一是采取類似網(wǎng)運分離的形式，對來往車輛征收線路使用費；二是在確保網(wǎng)絡(luò)完整性、運輸集中統(tǒng)一指揮、運輸安全和效率不受影響的前提下，投資者可以購置運輸工具組織運輸。一般來講，第二種方式投資大，對規(guī)模的要求也高；前一種方式風險小、收益穩(wěn)定。
2000年在傅志寰任職鐵道部部長期間，北京交通大學(xué)運輸管理學(xué)院一位人士曾參與以“網(wǎng)運分離”為基本思路的《鐵路體制改革方案》(討論稿)的制定，“反復(fù)修改過不下30多次，但一直沒有得到國務(wù)院的明確肯定，所以一直到傅志寰離任，仍然是討論稿。”
網(wǎng)運分離模式，參照了歐洲大陸國家鐵路“上下分離”的經(jīng)驗。當時一些研究機構(gòu)提出的改革方案還包括參照美國網(wǎng)運一體、平行線競爭，日本的區(qū)域性公司競爭。國務(wù)院發(fā)展研究中心提出的則是混合型方案。
董焰說，“劉志軍上任以后，感覺網(wǎng)運分離方案有缺點，分離以后如何核算是個難題，會產(chǎn)生交易成本。”劉志軍在任期間，網(wǎng)運分離改革方向被否定，鐵路體制改革近于停滯。
但對于投資者而言，這恰恰是打破運輸環(huán)節(jié)壟斷的關(guān)鍵一步。山西省發(fā)改委宏觀研究院前院長李霆認為，保持路網(wǎng)完整性既不等于獨家擁有路網(wǎng)，也不等于獨家經(jīng)營路網(wǎng)。它與多元化投資并不矛盾。“目前，多數(shù)的市場經(jīng)濟國家都實行多元化投資，鐵路運輸市場存在多家相互獨立的運營主體，但都在政府監(jiān)管下實現(xiàn)了互連互通，保持了路網(wǎng)完整并取得網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效益。”
當路網(wǎng)存在多個不同的鐵路運輸企業(yè)時，通常從兩個層面采用不同方式來實現(xiàn)路網(wǎng)完整性。一是在鐵路運輸企業(yè)內(nèi)部，采用嚴格的計劃管理手段確保其所屬各條線路運輸暢通；二是在不同企業(yè)之間，按統(tǒng)一的市場規(guī)則和政府監(jiān)管下，通過平等協(xié)商、契約談判等方式實現(xiàn)互連互通。
他舉例說，美國6家Ⅰ級鐵路公司和500多家小鐵路公司，日本本州島3家區(qū)域公司采用上述方式實現(xiàn)了互連互通。歐盟則通過實行統(tǒng)一技術(shù)標準、開放運輸市場等手段，更是在不同成員國的多家鐵路運輸企業(yè)間實現(xiàn)了互連互通。
在國內(nèi)，朔黃鐵路通過聯(lián)絡(luò)線與國鐵接軌，也與國鐵之間實現(xiàn)了互連互通，向京九線分流。
“可見，在市場經(jīng)濟條件下，主要通過不同企業(yè)間的互連互通，完全能夠在多元化投資的基礎(chǔ)上確保路網(wǎng)的完整性。”李霆認為。
2011年2月履新的鐵道部部長盛光祖曾大力推行分權(quán)改革，但進展并不順利。試點中，地方鐵路局和鐵道部內(nèi)部意見很大，利益分配問題難以協(xié)調(diào)。
“最主要的問題就是鐵道部與地方鐵路局的分成清算辦法，以及各鐵路局之間的利益劃分爭議較大。”鐵路系統(tǒng)一位專家認為，各鐵路局之間關(guān)系復(fù)雜，鐵道部和各個公司之間有連帶關(guān)系，比如一條鐵路從哈爾濱到深圳，要連跨好幾個鐵路局，這些路局之間經(jīng)濟關(guān)系怎么核算，成本和收益怎么結(jié)算，職能和權(quán)責怎么處理，都容易引發(fā)爭論。
2011年6月8日，一份編號為“67號”的文件在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部下發(fā)，主旨為關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式、確立國家鐵路運輸企業(yè)市場主體地位的改革推進方案，這一度被外界解讀為鐵路改革加速的信號。
不過包含分權(quán)改革在內(nèi)的“67號文”推行不順，文件規(guī)定的諸多改革日程未能如期實現(xiàn)。2012年1月召開的鐵道部領(lǐng)導(dǎo)干部會議，仍然只是延續(xù)上述文件的主要精神，未有新的突破。
“我們都知道政企分開是方向，但是上述這些辦法都談不上是真正的政企分開。”上述鐵路系統(tǒng)專家認為，歷次改革失敗的原因都是因為不涉及體制根本，而只想讓鐵路系統(tǒng)形成不同的企業(yè)主體，然后互相競爭，但往往一到組建各個企業(yè)主體的時候就陷入僵局，各局都沒有真正形成市場主體。
“從產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手”
“解決鐵道部乃至中國鐵路歷史問題、發(fā)展問題，沒有別的辦法，只能是改革。”鐵道部一位內(nèi)部專家說，“就像溫家寶總理說的一樣，改革不能停滯，更不能倒退”。
現(xiàn)在正是新一輪改革路徑選擇的關(guān)鍵時期。3月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》，提出34項改革目標，其中明確提出，將按照政企分開、政資分開的要求研究制定鐵路體制改革方案。
《財經(jīng)》記者獲悉，由于高層認為鐵道部很難獨立制定“自我變革”的方案，很可能由鐵道部、發(fā)改委、中國工程院等多方各自提出方案，最后匯總至國務(wù)院鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組，或國務(wù)院直接組織各方制定。
當前，包括北京鐵路局在內(nèi)的多家鐵路局人士均表示，尚未從鐵道部拿到任何與改革有關(guān)的文件，目前各省也沒有做任何動作。而此前被廣泛報道的所謂“國務(wù)院鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組”至今尚未成立，擬由各相關(guān)部委提交給國務(wù)院的改革方案也尚未成型，目前方案處于研究階段。
在鐵道部內(nèi)部征詢意見過程中，各方分歧較大，方案論證出臺可能延至年底。一位內(nèi)部專家指出，現(xiàn)任鐵道部部長盛光祖的任務(wù)除了確保鐵路運輸安全、員工隊伍穩(wěn)定，以及完成改革方案的試點和初步制定，但具體執(zhí)行很可能要等到今年十月以后。
由于大方向未定，每種方向后面都有很多利益訴求。“鐵道部內(nèi)部就不是一條心，各鐵路局情況也很不一樣，想法就更不一樣。而外部爭執(zhí)就更多了。”有關(guān)人士表示：“鐵道部傾向于網(wǎng)運分離，有實力的地方政府傾向于區(qū)域分離，而學(xué)界對兩大方向爭執(zhí)不休。”
在其看來，現(xiàn)在的情形就像當初電信改革方案制定前夜，有人主張橫著切一刀，有人主張豎著切一刀，兩種方法都可以解釋為“政企分開、政資分開”的合理方案。
在此背后，是長期以來被嚴重破壞的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)關(guān)系。“改革難題的核心，在于鐵路產(chǎn)權(quán)關(guān)系的特殊性與處理的復(fù)雜性�？梢哉f，對鐵路產(chǎn)權(quán)問題的認識深度，決定著鐵路改革的方向與進程。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授榮朝和說。
事實上，民營資本在鐵路運營中面對的種種問題，鐵道部的下屬企業(yè)也在不同程度地面對。榮朝和認為，在政企不分的體制框架下，鐵道部不僅作為外部管理機構(gòu)行使行業(yè)管理職能，更將股東權(quán)外化于企業(yè)，產(chǎn)生股東權(quán)濫用所導(dǎo)致的企業(yè)產(chǎn)權(quán)殘缺。
鑒于此，綜合主流改革者的觀點，推進鐵路改革應(yīng)從產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手，必須解決以下三個方面的問題：
一是解決好中央與地方的鐵路事權(quán)分工。在分工逐漸明晰之后，將會形成國家鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路合理分工、相互支撐的路網(wǎng)基本格局，進而提出政府間合理分工的明確要求。
二是實現(xiàn)政企分開，并在行業(yè)內(nèi)構(gòu)建起由真正企業(yè)形成的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。必須設(shè)計出在資本結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)邊界、產(chǎn)權(quán)與組織形式各方面能夠切實自立、高效的鐵路企業(yè)。可考慮以干線加區(qū)域作為鐵路企業(yè)邊界的依據(jù)，也可采用建營分離、網(wǎng)運分離和業(yè)務(wù)分離等途徑來構(gòu)建鐵路產(chǎn)業(yè)。
三是在整個鐵路網(wǎng)上建立符合市場需要的運營規(guī)則。這需要在鐵路企業(yè)之間引入平等主體之間的交易制度，通過相關(guān)運行規(guī)則特別是設(shè)備與設(shè)施共享、過軌運輸和互聯(lián)互通規(guī)則的進步，來促進合理的交易并提高系統(tǒng)效率，形成子系統(tǒng)能夠自為和自律的良性組織結(jié)構(gòu)。
“作為過渡性方案，第一步可先行實現(xiàn)鐵道部層面的政企分開，以國家鐵路總公司承接原來的企業(yè)職能，而將剝離出來的政府職能并入交通運輸部。”榮朝和指出，“特別是作為先決條件，任何鐵路改革方案都必須妥善處理近年來大量積累的建設(shè)債務(wù)問題，其中也包含重大產(chǎn)權(quán)難題。”
來源：網(wǎng)絡(luò)
