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爭議數(shù)年的鐵道改革，也許在今年年內(nèi)，就會(huì)有一個(gè)初步方案。
近日，一位參與鐵道部改革方案研究制定的人士向《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)(微博)》記者透露，鐵道部改革方案有可能今年下半年提出，但具體實(shí)施也許要等到明年了。
該人士介紹，目前幾個(gè)部委正進(jìn)行有關(guān)鐵路改革的新一輪討論研究，大致上對政企分離和總公司下轄分公司兩大方向基本無太大異議，但具體實(shí)施細(xì)則仍然在調(diào)研階段。其中，最受關(guān)注的“大部制”改革和網(wǎng)運(yùn)分離模式正在進(jìn)行重點(diǎn)討論和研究，但因牽涉面較廣，具體細(xì)節(jié)暫不明晰。
“外部催促改革聲音不斷，不過，就鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的情況來看，我們并不主張盲目加快步伐。”該人士表示，雖然困難重重，但就鐵道部自身的資金壓力和高層決心來看，改革不會(huì)繼續(xù)拖延太久。
“網(wǎng)運(yùn)分離”受青睞
從早前國務(wù)院成立改革小組的傳聞，到各種改革方案猜想，坊間關(guān)于鐵路改革的熱情高漲不退。今年兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員、鐵道部原副部長孫永福接受記者采訪時(shí)說：“改革是個(gè)方案，正在研究，現(xiàn)在要等換屆，不是現(xiàn)在。”這曾是關(guān)于鐵路改革最接近“官方”的說法。
“在5月以前，沒有太多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。”上述消息人士稱，最新情況是，改革已進(jìn)入高層討論調(diào)研階段，在大方向明確的背景下，正在就實(shí)施方案和細(xì)則進(jìn)行調(diào)研和制定。預(yù)計(jì)下半年會(huì)有方案出臺(tái)，而具體的落實(shí)和實(shí)施需等到政府換屆后。
在具體改革方向上，該人士稱政企分開的大方向已無異議，鐵道部并入“大交通部”也有可能。一種設(shè)想是“大交通部”下設(shè)“鐵路運(yùn)輸管理局”，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)規(guī)劃、鐵路運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)配和管理。而地方鐵路局將有可能改制為鐵路運(yùn)營企業(yè)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸市場化。
此外，對于爭論多年的“網(wǎng)運(yùn)分離”和“網(wǎng)運(yùn)合一”模式，目前討論的基調(diào)似乎更青睞“網(wǎng)運(yùn)分離”模式。
早在2000年，鐵道部曾提出“網(wǎng)運(yùn)分離”的方案，即將鐵路路網(wǎng)與運(yùn)輸營業(yè)分開，組成國家級(jí)的路網(wǎng)公司和數(shù)家多種所有制的客貨運(yùn)公司。但在那時(shí)鐵路運(yùn)力不足的情況下，此方案引入的過強(qiáng)競爭機(jī)制有可能導(dǎo)致運(yùn)行秩序混亂，降低鐵路系統(tǒng)的運(yùn)輸效率，難以應(yīng)對每年的春運(yùn)等運(yùn)輸高峰，最終被否。
2003年，鐵道部又向國務(wù)院遞交了“網(wǎng)運(yùn)合一、區(qū)域競爭”的總體方案。新方案對鐵道系統(tǒng)震動(dòng)較小，改革成本也較低，是一種更為現(xiàn)實(shí)的解決方案。只是，該方案雖可解決鐵路系統(tǒng)政企不分的問題，但無法實(shí)現(xiàn)充分的市場競爭，因功效甚微也最終被棄。
現(xiàn)如今，在日趨增長的鐵路債務(wù)壓力下，“網(wǎng)運(yùn)分離”模式再次被提出，希望實(shí)現(xiàn)困境突圍。
難題：人事、債務(wù)
“鐵道部改革不缺方案，缺的是共識(shí)！”該人士透露，目前改革的難點(diǎn)和討論點(diǎn)主要集中在人事、債務(wù)和如何權(quán)衡地方局權(quán)利等問題。此次改革能否有效順利地進(jìn)行，更多的是考驗(yàn)高層的決心和力度。
若進(jìn)行大部制改革，首先涉及人事重組問題。上述消息人士指出，研討中有建議提出在交通管理委員會(huì)下設(shè)立鐵路運(yùn)輸管理局。業(yè)內(nèi)人士紛紛猜測，若果真如此，出任局長的很可能是部級(jí)干部。
除去管理層，鐵路改革還涉及眾多鐵路員工。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國涉及鐵路行業(yè)的人員及其家屬超過1億人，如何妥善處置人事關(guān)系將是改革能否長治久安的重點(diǎn)。
人事之外，改革最受關(guān)注的焦點(diǎn)和難點(diǎn)均集中在鐵道部巨額債務(wù)上。債務(wù)問題不僅成為鐵道部改革的內(nèi)部核心驅(qū)動(dòng)力，也使得業(yè)內(nèi)人士和專家學(xué)者在 “留”和“拆”上分成兩個(gè)陣營。
其中，一部分人士主張繼續(xù)保留鐵道部，以便讓其作為責(zé)任機(jī)構(gòu)處理已經(jīng)累積起來的債務(wù)并完成鐵路建設(shè)任務(wù)。另一部分人士則認(rèn)為，撤銷鐵道部、建立綜合交通運(yùn)輸管理體制才是鐵路債務(wù)得到有效處置的先決條件。
如何處理這筆巨額債務(wù)，目前還未能拿出一個(gè)最佳方案。國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌認(rèn)為，解決債務(wù)問題的任務(wù)越是急迫，改革方案的設(shè)計(jì)越須穩(wěn)妥。國家財(cái)政沒有能力因?yàn)殍F路改革就一下子注銷這筆壞賬，各上市商業(yè)銀行也經(jīng)受不住鐵路債務(wù)集中違約的打擊。因此，建立有效的債務(wù)清償和處理機(jī)構(gòu)與機(jī)制應(yīng)該是重點(diǎn)。
“作為實(shí)施鐵路政企分開方案的組成部分，應(yīng)該分別成立鐵路運(yùn)輸總公司和鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司。幾乎所有國際案例都證實(shí)了鐵路債務(wù)困局主要是由政企合一的體制所造成的，因此也只能靠體制改革解決，而決不能反過來把債務(wù)處置理解成是改革的前提。”中國工程院院士王夢恕說。
在多年形成的鐵路模式和復(fù)雜背景下，劉斌認(rèn)為鐵路改革大周期會(huì)長過其他行業(yè)的改革，“中國電信(微博)行業(yè)在政企分開改革后已有十多年時(shí)間，仍然在不停調(diào)整。鐵路改革也需要在實(shí)踐的過程中不斷調(diào)整，不可一蹴而就。”他說。
“如果改革僅僅是為了解決鐵道部的債務(wù)問題，將難以符合公眾的預(yù)期。”上述消息人士稱，雖然外部改革呼聲一浪高過一浪，但內(nèi)部改革仍是如履薄冰。實(shí)現(xiàn)政企分開后，如何實(shí)現(xiàn)好行業(yè)開放，解決好鐵路運(yùn)營和發(fā)展的問題，讓行業(yè)合理發(fā)展等問題都是考量改革是否真正成功的重點(diǎn)，“我們不主張冒進(jìn)。”該人士說。
