近年來，城市化進(jìn)程飛速推進(jìn)，常住人口城鎮(zhèn)化率已逼近60%。在城市化進(jìn)程中，一方面，交通擁堵、公共資源分布不均等大城市病十分突出，一些特大城市開始推動(dòng)控制人口、建設(shè)用地的“減量發(fā)展”；另一方面，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)受阻，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問題也被認(rèn)為亟待解決。

在這一背景下，如何走好以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路？10月13日至14日，由陜西省西咸新區(qū)主辦的首屆創(chuàng)新城市發(fā)展方式(西咸)國際論壇在西安開幕，多位權(quán)威專家從經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境、城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)Τ鞘屑铀俳Y(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新城市理念及實(shí)現(xiàn)路徑、城市規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展、智慧城市技術(shù)應(yīng)用、金融環(huán)境構(gòu)建和消費(fèi)升級(jí)等多方面進(jìn)行深入探討。

打通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)通道

目前，城市化進(jìn)程被認(rèn)為正進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，如何更好地實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展過程中的資源配置，理順城鄉(xiāng)關(guān)系，在近期被頻繁討論。

10月10日，國家發(fā)展改革委網(wǎng)站發(fā)布了督察《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》落實(shí)情況的相關(guān)通知，該通知強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。

據(jù)了解，目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率約為58.5%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率則為42.3%，已從高速城鎮(zhèn)化初期向中后期轉(zhuǎn)變。

其中，作為城市發(fā)展最重要的要素之一，土地稀缺、人地關(guān)系緊張，被認(rèn)為是長久以來，影響中國城市發(fā)展的主要問題，在上述創(chuàng)新城市發(fā)展論壇上被多位專家提起。

中國改革研究基金會(huì)理事長、國民經(jīng)濟(jì)研究所所長樊綱表示，我國城市的建設(shè)發(fā)展過程中，一方面土地本身極為稀缺；另一方面，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，利用效率低下。因此，如何通過合理規(guī)劃和設(shè)計(jì)、開發(fā)城市發(fā)展新技術(shù)、綜合開發(fā)地上地下空間等方式，提升土地利用效率，是創(chuàng)新城市發(fā)展的一大重要議題。

全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦則表示，在近年來我國主要城市的城市結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局發(fā)生顯著變化的背景下，城市創(chuàng)新發(fā)展，首先需要在城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的體制機(jī)制上有所創(chuàng)新和突破。“打通城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的通道，土地、資金、人員、技術(shù)等等雙向流動(dòng)，那么中國就有了很大一塊增長潛力。”劉世錦說。

在劉世錦看來，城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不能回避的一項(xiàng)重要任務(wù)，是在宅基地流轉(zhuǎn)，城里人下鄉(xiāng)置業(yè)創(chuàng)業(yè)，城鄉(xiāng)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村等方面實(shí)現(xiàn)“大的突破”。對(duì)城市而言，這將有利于可降低城市房價(jià)，降低城市營商成本，特別是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的成本，同時(shí)拓展房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的合理增長潛能。對(duì)農(nóng)村而言，則可以增加農(nóng)民收入，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

而在這一過程中，如何保障農(nóng)民利益，防止出現(xiàn)城市資本對(duì)農(nóng)村資源的掠奪，也被認(rèn)為是制度建設(shè)的最大挑戰(zhàn)。

“城鎮(zhèn)化進(jìn)程不是簡單的征地造城，而是要使群眾真正得到實(shí)惠，共享發(fā)展紅利。”西咸新區(qū)管委會(huì)主任康軍向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

據(jù)了解陜西西咸新區(qū)在實(shí)踐中，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)有大量村莊和農(nóng)業(yè)人口的實(shí)際情況，健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，推進(jìn)被征地農(nóng)民就近就地就業(yè)。同時(shí)，當(dāng)?shù)赝茝V征遷補(bǔ)償有現(xiàn)金、閑置房屋有租金、商業(yè)面積分股金、區(qū)內(nèi)就業(yè)掙薪金、老年生活有保障金“五金”制度，增加城鄉(xiāng)居民經(jīng)營性和財(cái)產(chǎn)性收入。

城市規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變

除了宏觀的體制機(jī)制建設(shè)，在此次論壇上，多位專家均提出，大城市、大都市圈的發(fā)展絕不能采取“攤大餅”的老路，而是要用核心城市加周邊小城鎮(zhèn)的發(fā)展方式。

這也對(duì)城市規(guī)劃提出了新的要求。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，隨著北京、雄安等具有代表意義城市的建設(shè)規(guī)劃在近年來相繼推出，我國城市規(guī)劃理念正在發(fā)生變化。中共中央、國務(wù)院在批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)》時(shí)，就明確提出，“《總體規(guī)劃》的理念、重點(diǎn)、方法都有新突破，對(duì)全國其他大城市有示范作用。”

其中，在北京城市副中心詳細(xì)規(guī)劃、雄安新區(qū)規(guī)劃綱要等具有示范意義的重大城市規(guī)劃中，都提到了“組團(tuán)式”發(fā)展，也被認(rèn)為是城市規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變的一大方向。

此前，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚曾在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪時(shí)表示，組團(tuán)式發(fā)展，就是在大城市規(guī)劃建設(shè)多個(gè)土地高強(qiáng)度混合利用、公共服務(wù)設(shè)施扁平化配套、內(nèi)部功能齊全的城市組團(tuán)。每個(gè)組團(tuán)都是功能齊全的混合型布局，使得居民絕大部分日常的生產(chǎn)生活職能的組織和交通聯(lián)系，都可以在組團(tuán)內(nèi)部15分鐘生活圈、30分鐘都市圈解決。

在這一理念，西咸新區(qū)也有所探索，西咸新區(qū)由空港、灃東、秦漢、灃西、涇河五個(gè)職住平衡的組團(tuán)構(gòu)成，并在組團(tuán)之間規(guī)劃了11條軌道交通，并在2018年啟動(dòng)建設(shè)46條市政道路。

制定西咸新區(qū)城市規(guī)劃的新加坡著名國際城市規(guī)劃大師主席劉太格解釋稱，“現(xiàn)在有質(zhì)疑說城市是不是可以繼續(xù)擴(kuò)大，我認(rèn)為主要原因是沒有把城市當(dāng)做一個(gè)族群來解決，而是當(dāng)做一個(gè)單體。以北京為例，如果把北京當(dāng)做1個(gè)人，不過裝上五六個(gè)人的體重，當(dāng)然有問題。如果把北京分成五六個(gè)人，給他們適當(dāng)健康的體重，北京城的問題就會(huì)大大地簡化。”

但中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)副理事長石楠?jiǎng)t向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出，城市規(guī)劃作為系統(tǒng)工程具有其特殊性和復(fù)雜性，不能盲目依靠單一模式，組團(tuán)式的規(guī)劃和建設(shè)有利于大城市的發(fā)展、緩解大城市病，但一些小城市則不宜盲目學(xué)習(xí)這一模式，而要制定適合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然地貌條件的的城市規(guī)劃。

(關(guān)鍵字：人口 城鎮(zhèn)化率 城鄉(xiāng))