4月24日，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過，國家主席習(xí)近平簽署第9號主席令，予以公布。據(jù)了解，這是《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施25年來進(jìn)行的首次重大修改。此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》有針對性地解決了多年來制約我國環(huán)境保護(hù)的一些突出問題，被稱為“史上最嚴(yán)”。為什么此時修訂《環(huán)境保護(hù)法》？“最嚴(yán)”在哪些方面？

我認(rèn)為此時對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂可以從國際、國內(nèi)兩個方面去考慮。
　　從國際上講，修訂前的《環(huán)境保護(hù)法》是在1989年實(shí)施的，至今已有25年。當(dāng)時還是計劃經(jīng)濟(jì)，還沒有加入WTO�，F(xiàn)在已經(jīng)是2014年，離2016年已不遠(yuǎn)，2016年，我們根據(jù)規(guī)定就成為完全市場經(jīng)濟(jì)國家，修訂《環(huán)境保護(hù)法》的眾多不合時宜之處已是必然要求，亦是與國際接軌。
　　從國內(nèi)來講，當(dāng)前我國的環(huán)境污染已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的地步。黨的十八屆三中全會指出，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。這種制度體系包括法律、法規(guī)、政策、公共管治、市場和國際管理的制度體系等。修訂《環(huán)境保護(hù)法》是落實(shí)十八屆三中全會的重要舉措。
　　修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》用詞準(zhǔn)確、專業(yè)，許多方面都有創(chuàng)新。許多法學(xué)專家都把它作為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。說它“史上最嚴(yán)”，主要體現(xiàn)在以下方面：
　　一是環(huán)境評估方面的加強(qiáng)。新法增加規(guī)定“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)”。并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。這樣就把環(huán)境評估提高到了一個新的高度。
　　二是新《環(huán)境保護(hù)法》增加了對政府責(zé)任人的追責(zé)，政府責(zé)任人或?qū)?ldquo;引咎辭職”。新《環(huán)境保護(hù)法》明確了未能依法履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)將面臨行政處分，而如果導(dǎo)致重大環(huán)境違法事件等嚴(yán)重后果，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人將“引咎辭職”。這將給監(jiān)管者極大地震懾，要求其盡職盡責(zé)。
　　三是按日計罰、罰款不封頂。這就極大地緩解了當(dāng)前違法成本低，守法成本高的問題。
　　四是保護(hù)舉報人。新法規(guī)定，接受舉報的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對舉報人的相關(guān)信息予以保密�煴Ｗo(hù)舉報人的合法權(quán)益。這將調(diào)動民眾參與的積極性。
　　五是確定了環(huán)境公益訴訟。新法規(guī)定，符合“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織”，具備起訴主體資格。從而為公民和社會團(tuán)體參與環(huán)境保護(hù)提供了法律渠道。
　　可以說新的《環(huán)境保護(hù)法》是我國生態(tài)文明保護(hù)的“制度籠子”。
　　石偉：“史上最嚴(yán)”可分為三個層面：
　　一是觀念最嚴(yán)。新《環(huán)境保護(hù)法》在對傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上，明確了“保護(hù)優(yōu)先”原則，體現(xiàn)了我國重視發(fā)展質(zhì)量的決心和意志。經(jīng)濟(jì)建設(shè)依然是我們的中心工作，各級政府如何平衡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，成為考驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的一個重大問題。如果僅僅著眼當(dāng)前發(fā)展速度，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展“數(shù)字”，急于求成，通過盲目舉債搞“政績工程”，以破壞生態(tài)為代價換取經(jīng)濟(jì)增長，將會對未來的發(fā)展帶來極大的危險和隱患，是一種畸形發(fā)展觀。新《環(huán)境保護(hù)法》首先在觀念上對其進(jìn)行了糾正，體現(xiàn)了觀念最嚴(yán)。
　　二是監(jiān)管最嚴(yán)。新《環(huán)境保護(hù)法》在監(jiān)管環(huán)節(jié)出臺了一系列嚴(yán)厲措施。比如，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。生態(tài)紅線的提出，在具有代表性的各種類型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區(qū)域，重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域等特殊區(qū)域發(fā)展上劃定了發(fā)展界限，體現(xiàn)了國家的發(fā)展意圖。再比如，新《環(huán)境保護(hù)法》中授權(quán)縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，對違法排放污染物造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備，這種規(guī)定將使得環(huán)保部門的監(jiān)管職能更加突出、監(jiān)管權(quán)力更加實(shí)在。
　　三是責(zé)任最嚴(yán)。新《環(huán)境保護(hù)法》在違法行為的法律責(zé)任上也十分嚴(yán)格。比如，規(guī)定了行政拘留措施，將對違法行為產(chǎn)生極大的震懾作用。行政拘留措施的適用，主要在（一）建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價，被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的；（二）違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的；（三）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；（四）生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責(zé)令改正，拒不改正的等四個方面。再比如，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。按日連續(xù)處罰，在經(jīng)濟(jì)效益角度對違法行為的引導(dǎo)有著重要作用。此外，還有發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)及環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，設(shè)立了引咎辭職制度等。
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：新《環(huán)境保護(hù)法》對公益訴訟制度進(jìn)行規(guī)定，有著何種重要意義？
　　石偉：環(huán)境保護(hù)涉及到廣大人民群眾的切身利益，為了解決地方政府的不作為問題，也為了解決違法企業(yè)的追訴問題，新《環(huán)境保護(hù)法》借鑒了其他先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度。與之前相比，新《環(huán)境保護(hù)法》放寬了環(huán)境公益訴訟主體的資格條件，其規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、且專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上無違法記錄的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。同時規(guī)定，提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。這種公益訴訟制度的建立，有利于發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境保護(hù)全面開展。
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：“生態(tài)保護(hù)紅線”首次寫入國家法律的意義何在？
　　石偉：新《環(huán)境保護(hù)法》中，首次將“生態(tài)保護(hù)紅線”寫入法律。這是繼“耕地保護(hù)紅線”之后的又一次國家層面的“紅線”表達(dá)。所謂紅線，是改革發(fā)展過程中設(shè)定的“不可逾越的界限”。從語氣上來看，紅線的規(guī)定無疑比一般的規(guī)則設(shè)定要更強(qiáng)、地位更優(yōu)。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。表達(dá)了中央對生態(tài)保護(hù)紅線的迫切關(guān)注，這也是新《環(huán)境保護(hù)法》稱為“史上最嚴(yán)”的證據(jù)之一。
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂，出現(xiàn)了十八屆三中全會《決定》中的一些改革舉措，如主體功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等，如何評價這一現(xiàn)象？
　　石偉：《決定》作為執(zhí)政黨的一個重大改革規(guī)劃，如何科學(xué)合理地轉(zhuǎn)化為國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等國家制度，由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，是改革創(chuàng)舉落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，也是現(xiàn)代國家治理的重要論題。這次《環(huán)境保護(hù)法》修訂，寫入主體功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等內(nèi)容，體現(xiàn)了執(zhí)政黨決議有序合理轉(zhuǎn)化為國家法律的過程，是建設(shè)法治中國的重要環(huán)節(jié)，也是我們黨依法執(zhí)政的重要體現(xiàn)。
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：近日蘭州暴發(fā)的水污染事故震動全國，新《環(huán)境保護(hù)法》如何應(yīng)對蘭州水污染類似事件？
　　張亮：首先，根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定“在發(fā)生或者可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時，企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)立即采取措施處理，及時通報可能受到危害的單位和居民，并向環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)部門報告。”所以在發(fā)生水污染類似事件時，應(yīng)立即果斷采取措施，如切斷受污染水的繼續(xù)輸送，防止危害的進(jìn)一步蔓延，同時盡快查找水污染的真實(shí)原因，并提供準(zhǔn)確及時的應(yīng)對措施，然后，按照新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定及時向可能受到危害的居民等群體通報準(zhǔn)確信息。
　　另外，要明晰事件的責(zé)任單位。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，明確單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任。”
　　最后，應(yīng)依法追究相關(guān)責(zé)任單位的法律責(zé)任。較之原有的法律，新《環(huán)境保護(hù)法》一個嚴(yán)格之處就在于，追究相關(guān)法律責(zé)任方面有了更為嚴(yán)格的處罰規(guī)定，在污染事件責(zé)任確認(rèn)完畢后，還應(yīng)按照新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，追究相關(guān)責(zé)任單位或個人的法律責(zé)任。
　　宋國君：蘭州水污染事件暴露了我國長期以來一個普遍忽視的問題，那就是企業(yè)排污許可證問題。排污許可證制度，是指凡是需要向環(huán)境排放各種污染物的單位或個人，都必須事先向環(huán)境保護(hù)部門辦理申領(lǐng)排污許可證手續(xù)�熃�(jīng)環(huán)境保護(hù)部門批準(zhǔn)后獲得排污許可證后方能向環(huán)境排放污染物的制度。作為企業(yè)，不可能不污染，只要不超標(biāo)就可以，超過一些給予一定處罰即可。排污許可證制度將污染源所應(yīng)遵循的所有要求明確化、細(xì)致化，具體到每個排污單位，規(guī)定了排污申報、執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)、排放監(jiān)測方案、達(dá)標(biāo)的判別標(biāo)準(zhǔn)、排污口設(shè)置管理、環(huán)保設(shè)施監(jiān)管和限期治理以及違法處罰等內(nèi)容。排污許可證對企業(yè)的要求是要有相關(guān)預(yù)案。美國有關(guān)水的排污許可證有上百頁，具體規(guī)定了出現(xiàn)什么情況如何處理，例如污染源評估、生產(chǎn)實(shí)施評估等，這些預(yù)案在排污許可證里都存在。
　　我個人認(rèn)為，水污染事件不僅僅只是一個企業(yè)的事，政府應(yīng)該幫助企業(yè)。政府應(yīng)該請咨詢公司為企業(yè)服務(wù)，應(yīng)該培訓(xùn)企業(yè)去管理各種風(fēng)險，只有政府去提供服務(wù)，才會減少事故。
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。當(dāng)前我國各種能源結(jié)構(gòu)總體上處于一種什么狀態(tài)？能源結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨哪些瓶頸？
　　張亮：長期以來，煤炭、石油等化石能源在我國能源消費(fèi)中占據(jù)了較高的比重，清潔能源占比較低。2012年，能源結(jié)構(gòu)里面，煤炭占了66.6%，石油占18.8%，而天然氣卻只占5.2%，水電、風(fēng)電、核能等新能源加起來才只占9.4%。這種以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)給我國節(jié)能減排造成了極大的壓力。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源的生產(chǎn)和利用，是應(yīng)對環(huán)境污染的根本性舉措之一。
　　當(dāng)前仍然存在著一些問題，制約著清潔能源的推廣利用，其中最為突出的是資金瓶頸。作為資金密集型產(chǎn)業(yè)，清潔能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中尤其是發(fā)展初期需要獲得大量資金支持，由于清潔能源發(fā)展時間短以及“高投入、高風(fēng)險”等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的融資方式支持清潔能源的動力不足，使得行業(yè)發(fā)展面臨著巨大的融資缺口。
　　二是利用成本問題。相對于傳統(tǒng)的化石能源而言，目前利用清潔能源的成本仍然偏高，這成為影響清潔能源推廣利用的一個重要制約因素。
　　三是技術(shù)瓶頸。我國在清潔能源生產(chǎn)的個別環(huán)節(jié)、個別領(lǐng)域已經(jīng)擁有了世界先進(jìn)的技術(shù)，但總體來看，我國的技術(shù)水平仍有待提高，并沒有掌握相關(guān)領(lǐng)域的核心技術(shù)。
　　四是消費(fèi)者的認(rèn)識水平有待提高。目前清潔能源并沒有得到國內(nèi)廣大人民群眾的清晰認(rèn)識，清潔能源的利用缺乏群眾基礎(chǔ)，當(dāng)前我國很多清潔能源設(shè)施出口占據(jù)較大份額，國內(nèi)市場消費(fèi)不足，與此不無關(guān)系。
　　從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，未來推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，制定相應(yīng)的激勵扶持政策是重中之重。
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：環(huán)保部部長周生賢曾公開表示，當(dāng)前我國環(huán)保管理體制尚不完善，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問題，環(huán)保監(jiān)管力量薄弱的狀況尚未扭轉(zhuǎn)，基層環(huán)保部門普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。“小馬拉大車”主要表現(xiàn)在哪些方面？
　　宋國君：我認(rèn)為“小馬拉大車”現(xiàn)象主要體現(xiàn)在兩個方面：
　　一是縣一級政府無力承擔(dān)治理污染所需的資金和缺少專業(yè)人才。
　　當(dāng)前我國各級縣政府都設(shè)有環(huán)保局，這種現(xiàn)象值得我們反思�？h級政府設(shè)環(huán)保局，其財力夠嗎？其人員素質(zhì)如何？能夠招來高素質(zhì)的專業(yè)人才嗎？這些都是縣級政府環(huán)保部門面臨的瓶頸。
　　在美國，環(huán)保機(jī)構(gòu)一般都在州，聯(lián)邦政府也有。州以下的各級政府一般是沒有環(huán)保部門的。原因主要是環(huán)境污染的跨行政區(qū)外部性，還有就是財力、人力都不夠。
　　所以，我認(rèn)為，污染治理需要專業(yè)化的隊伍，縣級政府沒有足夠的財力和專業(yè)化的隊伍去應(yīng)對環(huán)境污染。
　　二是強(qiáng)化環(huán)保部省級環(huán)保部門的職責(zé)，市縣環(huán)保部門按照流域和區(qū)域單獨(dú)設(shè)置，直接對省級環(huán)保部門負(fù)責(zé)。
　　我們當(dāng)前的體制是環(huán)保部門要向所在地政府負(fù)責(zé)，比如說市環(huán)保局局長要向市長負(fù)責(zé)，在這種情況下，一旦出現(xiàn)環(huán)境嚴(yán)重污染事件，環(huán)保局能不能真正、如實(shí)向公眾反映事件則是一個大問題。所以應(yīng)該是市級環(huán)保部門直接對省環(huán)保部門負(fù)責(zé)。
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：國外《環(huán)境保護(hù)法》有哪些方面值得我國借鑒？
　　宋國君：國外尤其是發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)完成工業(yè)革命，許多經(jīng)驗(yàn)和做法值得我國借鑒。
　　以美國為例，美國是嚴(yán)格實(shí)施污染者付費(fèi)原則的，且政府是不為其提供任何補(bǔ)貼的。舉個例子，在美國如果有人舉報一家企業(yè)，則政府會去檢查，但這個檢查是額外進(jìn)行的，并不是例行檢查，所以一切費(fèi)用都應(yīng)該是企業(yè)出，而不應(yīng)由納稅人出錢。而我國多數(shù)情況是向企業(yè)征收排污費(fèi)，然后再返還給企業(yè)用于治理污染。我國法律對企業(yè)自己掏錢用于檢查這方面則強(qiáng)調(diào)很少，污染者付費(fèi)原則沒有得到很好的體現(xiàn)。
　　第二是監(jiān)測點(diǎn)的選擇。美國建立了很好的監(jiān)測制度。在美國，監(jiān)測點(diǎn)的設(shè)立是有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的，并不是大面積隨機(jī)設(shè)立的。監(jiān)測點(diǎn)總是設(shè)立在污染物最有可能超標(biāo)的位置，而不是到處設(shè)立監(jiān)測點(diǎn)。這樣既節(jié)約了成本，又能得到污染最嚴(yán)重點(diǎn)位的數(shù)據(jù)。這一點(diǎn)值得我國很好的借鑒。
　　第三是專業(yè)化的隊伍。美國的環(huán)保管理人員專業(yè)化很強(qiáng)，基本上是按照所學(xué)專業(yè)，經(jīng)過培訓(xùn)管理專門的事項(xiàng)。管理對象的專業(yè)化能夠提高管理效率。而反觀我國，一個環(huán)保工作者往往是既管水也管氣，這樣不但管理效率低，而且也很容易出現(xiàn)各種問題。
　　第四是分類詳盡。在美國，主管環(huán)境的部門綜合司很少，主要是大氣司和水司，專業(yè)性很強(qiáng)。反觀我國，幾乎各個環(huán)保機(jī)構(gòu)都是綜合司。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置一方面效率低，另一方面則是成本高昂。
　　第五是信息不僅要公開，而且重在落實(shí)。前兩年廈門PX事件鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，最后以PX項(xiàng)目暫停，后遷址漳州了事。而在美國幾乎不會發(fā)生這樣的事情。原因是美國政府要求企業(yè)事先做好各方面的工作。作為企業(yè)誰也不敢肯定不會發(fā)生事故，企業(yè)要做的一是加強(qiáng)管理、做好各種預(yù)案，二是及時告訴周邊社區(qū)民眾企業(yè)的排放情況以及管理狀況。像PX這樣的工程，不是舉辦一個環(huán)境評估就能夠解決的。關(guān)鍵是公開相關(guān)信息，要讓民眾相信，光說沒有問題是不行的，關(guān)鍵是要公開，要提供安全管理的證據(jù)和報告。

(關(guān)鍵字：環(huán)境保護(hù)法 污染)